党的十八大以来，党中央高度重视依法治国，提出建设社会主义法治国家的总目标，十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）从全面推进依法治国的战略高度，提出“完善司法管理体制和司法权力运行机制”的改革要求，强调落实依法治国基本方略要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。人民法院是推进公正司法的主体，推进公正司法，提升司法公信力是时代赋予人民法院的历史使命。当前，人民群众对司法工作的要求越来越高，推进司法体制改革加强公正司法是人民法院面临的一大重大课题。加强公正司法对于推进依法治国，建设法治中国具有重大现实意义。

当前，深化体制改革特别是推进司法体制改革的问题已备受社会关注。近日，为起草中共湛江市委十届七次全会有关文件，市委组织了有关课题组进行了调研。笔者有幸参加其中一个课题组，就如何加强公正司法等问题赴各有关部门、基层组织展开了深入调查，通过调研，对全市法院近年来在加强法院建设，推进公正司法等方面有了较深入了解。本调研报告在此基础上对全市法院司法实践作一总结，并试图结合本轮司法改革方向提出有关改革建议。

一、湛江市法院公正司法的基本现状

（一）充分发挥司法功能，以行动赢得公信

近年来，在深入学习实践科学发展观活动中，湛江市法院以满足新时期人民群众对司法的新要求、新期待为出发点，积极开展司法管理创新，抓好和谐司法、公正司法、公开司法、高效司法，人民群众满意度得到一定的提高，创出湛江特色。主要表现在：一是司法服务水平明显提升。全市法院立足于审判职能,充分发挥主观能动性，回应转型期经济社会发展的需要，做了大量有效的实践。如在服务大局中，积极发挥刑事审判职能，派出精干力量参与市委组织的打击“黑恶势力”、“涉枪”、“暴力阻工”犯罪等专项活动，全力维护社会治安秩序。以实际行动支持湛江重大工程项目建设，先后制定支持重大项目建设系列文件和方案，在旧城改造、公益设施建设中，自觉服从于党委和政府工作大局，加大执法力度，为重点项目建设排除障碍。先后依法审理和执结了一批影响湛江市重点项目建设的大型案件，有力地为重点项目排除障碍。在审理“中谷集团破产重整”等对地方社会稳定可能造成重大不良影响的大案时，坚持以保民生促发展的大局为重，灵活司法、高效司法，努力追求达到了政治效果、社会效果与法律效果的统一，得到社会一致好评。二是公正司法水平持续提高。近年来，全市法院在案件总量不断增长的情况下，深入开展“司法公正水平提高年”活动，近四年共审结各类案件11万件，高质量审执结了“中谷集团破产重整案”、涉党政机关债务执行案等一批大要案。从这两年省法院考核的情况看，我市法院办案指标如案件结案率、实际执行率、调撤率、服判息诉率、上诉率、发改率、信访投诉率方面呈良性发展的态势。尤其是司法调解取得了显著成效，从28％一直攀升至67％，近三年继续保持在50％的水平。三是司法为民实践成效显著。全市法院不断深化诉前联调工作，创建了“医患纠纷诉前调解中心”、“消费者权益纠纷诉前调解中心”等一系列实践，打造联调工作“湛江模式”。扩大巡回法庭的广度和深度不断取得突破，普法和审判效果明显。不断加强立案信访窗口建设，集导诉、立案审查、庭前调解、司法查询、法官约见、便民服务、涉诉信访等八项职能于一体。在市委、市政府的大力支持下，司法救助力度不断加大，有效解决困难当事人诉讼难、执行难等问题。四是司法管理机制不断完善。全市法院遵循司法规律，不断深化工作机制改革，如全面推进量刑规范化改革、规范小额诉讼程序操作、探索综合审判运行机制改革、推进司法公开三大平台建设、研发精细化执行工作管理系统等等，取得一定成效。去年，全市法院均设立家事审判庭和完善少年法庭，并有效地开展工作。不断规范审判权运行机制，创新合议制度，实行廉政审查员、廉政监督员列席合议，强化廉政监督。五是队伍建设卓有成效。近年来，全市法院以改进作风为契机，结合党的群众路线教育活动，不断加强队伍思想素质教育，着力提升队伍司法能力，推进法官“七种能力”建设，取得较好成效。全市法院现有在职在编干警1048人（中院187人），本科以上学历87％（中院92％），涌现了“全国模范法官”、“全国优秀法官”、“全国政法系统优秀共产党员”等一大批“国字号”先进典型。

（二）影响公正司法因素较多，司法公信力有待提升

尽管我市法院在推进公正司法上做了不少努力，但司法公正水平离人民群众的期待还存在很大差距，法院队伍素质还有待提升，司法公信力不足问题仍然较为突出。表现在：一是司法环境有待优化。因受经济发展水平限制，我市法院办案经费紧张，对地方党政依赖较强，社会维稳压力较大。湛江民风观念落后，信访不信法现象突出，涉诉信访工作难度大。二是内部权力运行机制有待健全。受长期以来行政强势及官本位传统影响，法院内部管理行政化倾向明显，官僚主义现象突出。案件请示、报告成为常态，两审终审形同虚设。法官责任分工不清，不能真正达到“审理者裁判，裁判者提责”的目的，法官错案责任追究不科学，不落实。三是审判质量和效率有待提高。审判不公、同案不同判、案结事不了等现象时有发生。部分法官未能正确处理判决与调解的关系，存在为了追求调解率，以判压调、久调不判，引发当事人的申诉信访。四是司法服务水平有待提高。“立案难、诉讼难、执行难”、“门难进、脸难看、事难办”、“人情案、关系案、金钱案”这“六难三案”问题尚未解决，法官服务态度、服务意识有待增强，人民法院便民利民措施有待完善。五是司法公开和司法民主机制有待完善。虽然我市法院根据上级法院部署，在推进司法公开，增加司法民主上做了大量有益探索和实践，但司法公开的主动性和措施的有效性有待加强，民意沟通与转化机制或缺位或落实不到位，侵犯当事人知情权、参与权和选择权的情形尚难杜绝。六是队伍建设和廉政建设亟待加强。当前，我市法官队伍专业化水平不高，钻研业务气氛不浓；基层法院人才匮乏，法官断层现象严重；司法能力有待增强，作风不纯，违反廉政规定、违反办案纪律的现象仍然存在，有的问题还比较严重，严重损害了法院的整体形象和司法公信力。

二、影响我市公正司法水平提升的原因探寻

影响法院公正司法及司法公信力提升的因素很多，既有法院外部诸如司法环境、法治化程度等方面的问题，也有法院自身司法规范水平、司法为民作风、纠纷解决能力、司法公开以及民主化程度等方面的问题，但是法院自身的能力水平不足是主要原因。

（一）我国法治意识不强，难形成公正司法良好环境

中国自古以来是一个以“人治”为主导的国家。在漫长的封建社会里，统治者虽然也制定和实施法律，但在君主专制体制下，法律体制相当不完备。在一个法治理论不健全的国家实现司法权的公正性是不现实的。新中国成立后，特别是改革开放后，我国总结历史经验教训，加大法制建设，并取得很大成就。但法治理论的建设和完善与人治思想、特权思想的消除需要一个较长的过程，在这种观念意识下，推进公正司法还需要我们不断努力。

（二）国家利益与地方利益冲突不利于司法权独立公正行使

随着经济改革的逐步深入，我国社会发展很大的变化，利益格局发生了重大变化。利益分化带了人们收的差距和社会心理的变化，意味着社会不再一味强调国家利益的至上性，而是肯定和突出了多元利益主体自身利益的重要性。对领导领域而言，社会利益结构的变化加剧了三类矛盾：一是个体间的利益冲突，二是国家利益与地方利益的冲突，三是法院自身利益与其职责之间的矛盾。其中第二种矛盾的加剧，导致一个影响司法权独立公正行使的重要因素，那就是司法地方化问题，直接表现为司法机关设置完全与行政区域相对，司法机关的人财物过份依赖于地方政府，视同地方政府一个职能问题。在这种在环境下，司法机关社会保障的职能和压力更加突出，居中裁判的功能必然受到一定影响，当法律的适用将会影响地方利益的时候，就会发生冲突。

（三）司法队伍管理体制制约了司法公正水平的提升

司法队伍的问题既有思想教育的原因，也有业务水平的因素，更与管理体制分不开。就我市法院队伍建设而言，存在问题的原因就与管理体制不顺有重要关系。首先，在法官队伍中无法形成一种尊重人才、崇尚知识的氛围。一些优秀的法官在综合素质上得到领导的认可后，不是安排到一线办案，而是被安排到从事后勤辅助工作，只能忙于行政事务管理工作。其次，法官的晋升渠道也不存在不合理方面。法官等级根据法官的业务能力来决定，往往是根据行政职务、工龄等方面来确定。这种现象带来的后果是对法官队伍的管理出现官僚化、行政化，不利于法官队伍职业化、专业化发展。再次，法官的权责不清。法官办理案件层层报批，最后的裁判权甚至还可能落到审委会集体上，造成审理者无法裁判，裁判者不审理。当案件现在质量问题时，却反过来追究承办法官责任，造成承办法官压力过大，权与责不对待。

（四）监督制约机制不健全导致司法权滥用

在任何一个社会，任何的一种权利，如果得不到有力有效的监督，必然导致这种权利滥用。司法权是国家赋予的一种裁决权，权力很大，若不强化对其监督制约，必然带来权力被滥用。近年来，我市法院虽然不断加强对法官权力的制约和监督，但司法权引发的作风问题甚至腐败问题，还比较严重。究其原因，司法监督制约机制尚需进一步健全，尤其是要完善惩防结合的监督制约机制，而且该机制必须得到大家认可，具有权威性和稳定性，让广大司法人员时刻意识到自己身处监督之中，而不是叫叫口号而已。

三、推进公正司法的路径选择

党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重要部署，绘就了全面推进依法治国的宏伟蓝图。在中央已经吹响的全面推进依法治国的号角下，司法改革的内在动力和外部环境正处于历史黄金时期。最高人民法院周强院长要求，各级人民法院必须准确把握四中全会关于司法体制改革的重大部署，全面推进人民法院各项改革，确保改革部署落到实处。广东司法体制改革试点方案已于11月中旬获得中央政法委批复同意。11月27日下午召开的广东省司法体制改革试点工作动员部署会透露，我省司法体制改革试点工作正式启动，深圳、佛山、汕头、茂名成为首批试点市。虽然我市不是司法改革首批试点市，但在接下来的工作中，也应按照全省改革总体部署，结合湛江的工作实际着手有关改革工作。为此，提出如下几点建议：

（一）推进司法管理体制改革，确保独立公正

一是积极推进基层行政案件集中管辖试点工作开展。中央四中全会《决定》提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”我市开发区法院被确定为开展基层一审行政案件集中管辖试点法院已获得上级法院批复同意。这对于法治社会建设，构成诚信政府形象具有重要意义，也是对中央《决定》精神具体贯彻落实，目前，试点工作已顺利推开。今后，全市法院要在党委的正确领导下，紧紧依靠党委的支持和帮助，积极稳妥推进该项试点工作。

二是积极配合做好推进省以下地方法院人财物统管工作。党的十八届三中全会提出了推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理的改革措施。四中全会《决定》明确指出，“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察院相对分离”，这是对三中全会改革措施的进一步深化。根据已经获批的我省司法体制改革方案，今后我省地方法院、检察院经费和资产由省级政府财政部门统一管理，全市两级法院要加强沟通协调，配合全省改革项目做调研探索工作，做好有关配套工作。

三是建立党政机关和领导干部支持法院、检察院依法独立行使职权的制度机制。四中全会《决定》提出，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”强调“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对于干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”全市两级法院要吃透中央精神，认真研究落实建立领导干部干预案件登记制度，既要虚心接受社会监督，也要避免不必须的干预，影响案件的公正审理。全市行政机关要大力支持法院审判执行工作，健全行政机关依法出庭应诉制度，尊重并执行法院生效裁判，努力提升我市法治建设水平。

四是建立健全司法人员履行法定职责保护机制。中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱指出，司法活动事关当事人权利义务分配和利益归属，事关罪与非罪。司法人员处在矛盾和利害的焦点，时时面对各种干扰和压力。要从法律制度上为司法人员秉公司法撑起“保护伞”，防止各方面的不当干扰，解除他们的后顾之忧。四中全会《决定》要求，“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察院调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”这有利于防止利用职权干预司法，保障和支持法官、检察院依法履行职责。

五是落实终审和诉讼终结制度。我国实行二审终审制度，但受“信访不信法、信上不信下”错误观念的影响，案件结而不终、无限申诉的现象较为突出，终审制度不能得到有效落实，损害了司法权威，影响了正常的社会秩序。当前，要以确保生效裁判的终局性、稳定性为基础，完善二审终审制度，强化再审裁判的终局性和确定性，落实涉诉信访终结机制，彰显司法裁判的国家属性。申诉人缺少必要的法律知识是引发其常年上访的重要原因。《决定》提出建立申诉案件的律师代理制度，可以引导当事人理性、合法、有序地表达诉求。对于因经济困难无力聘请律师的当事人，纳入法律援助方式解决。

六是规范外部对司法活动的监督。明确人大监督司法工作的机构、方式、程序、效力等问题，改革和取消人大、政法委的个案监督方式，让司法机关依法在审判业务上保持独立性、权威性。同时，规范人民法院与新闻媒体的关系。确立新闻媒体监督法院审判工作应当遵循的基本原则，包括客观真实和维护法律权威原则，确保新闻来源和新闻采写不侵犯审判权，更不能“制造对司法机关施加压力的舆论”。

（二）完善司法权力运行机制，确保公平公正

规范有序的司法权力运行机制，是司法机关依法独立公正行使职权的重要保障。司法机制涉及立案、庭审、裁判、执行等审判权运行的各个环节，四中全会《决定》紧紧围绕诉权保护、审级职能、庭审中心、司法责任等关键问题，提出了多项改革思路。

一是改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。《决定》提出要改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理。这就意味着人民法院在立案环节对当事人提交的诉讼材料只进行形式审查而不再进行实质审查，实现了程序与实体相分离。立案制度的这一巨大变化，一方面给人民群众通过诉讼解决纠纷提供了制度保障，另一方面又给人民法院工作带来新的挑战。我们必须进一步健全立案公开制度，同时加大对虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉行为的惩治力度，构建文明、有序、规范的立案工作机制。

二是推进以审判为中心的诉讼制度改革。以审判为中心是现代社会司法文明进步的重要标志。过去，我们更多推崇的是“以侦查为中心”的观念。2013年以来一些重大冤错案件的发现与纠正，引起了社会各界对疑罪从无、庭审中心和证据裁判的强烈关注。在第六次全国刑事审判工作会议上，最高人民法院提出审判案件要以庭审为中心，实现事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成于法庭，全面落实直接言词原则，严格执行非法证据排除制度，让法庭成为确认与解决被告人罪责刑问题的最终阶段和关键环节。在民事和行政诉讼中，所有的举证、质证和认证也应当在法庭上实现和完成，所有的裁判结果都应当是法庭调查和庭审辩论后形成的、具有内在逻辑关系的必然结果。

三是深化审判权内部运行机制改革。进一步落实合议制，深化合议庭改革，完善合议庭的议事方式及合议庭成员的职权与责任，切实解决合而不议、简单附议等问题。建立健全合议庭绩效考评制度，在充分发挥合议庭整体职能的同时，探索推进主审法官负责制，提高合议庭审判绩效。深化审判委员会制度改革，充分发挥审判委员会对于统一法律适用和监督、指导审判工作的独特作用。完善审判委员会的构成，明确审判委员会专职委员的职责，改和完善审判委员会工作规则和议事规程。深化院长、庭长审判管理职责改革，院长、庭长的审判管理职责，应集中在对相关程序事项的审核批准，对综合性审判工作的宏观指导、对审判质效进行全面监督管理以及排除不良因素对审判活动的干扰等方面。建立院长、庭长行政审判管理权全程留痕的制度，加强对院长、庭长行使审判管理权的约束和监督，防止审判管理权的滥用。推动实行审判权与执行权相分离制度改革，建立统一管理、统一协调、分权制约的执行模式，完善执行联动机制。

（三）推进多元化矛盾化解机制建设和构建阳光司法机制，确保司法公开民主

一是提高诉讼纠纷调处化解实际效能。继续加大力度推进诉前联调工作机制，完善医患纠纷诉前调解中心、交通事故诉前调解中心、消费者权利保护诉前调解中心、保险纠纷诉前调解中心等平台建设。不断完善小额速裁、优秀法官工作室等工作机制。发挥家事审判、少年审判社会治理功能，积极参与社区矫正工作，促进犯罪分子特别是未成年犯罪分子改造从良。争取政府支持，加大司法救助力度，帮助司法弱势群体解决实际困难，化解骨头案件，维护社会稳定。发挥司法建议功能，促进行政机关依法行政，提升依法行政水平。

二是围绕构建开放、动态、透明、全民的阳光司法机制。扎实推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设，不断拓展司法公开的广度和深度。加强信息化建设，实现人民法院各类案件从审查立案到办结归档，全部案卷材料扫描成子子档案，确保审判执行“全程留痕”，办案情况可公开、可倒查、可复制。同时，加大司法宣传工作，重视建设好法院门户网站、官方微博等自媒体建设，推进法院开放日活动开展，更加客观及时全面公开人民法院工作信息。

三是健全完善推进司法民主制度机制。畅通群体诉求反映渠道，及时吸取群众意见建议，保障群众依法有序参与司法；完善人民陪审员制度，落实“倍增计划”，提升人民陪审员的履职能力，逐步推动人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。

（四）推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设，确保廉洁公正

党的十八届四中全会对加强新形势下法治工作队伍建设提出明确要求。人民法院必须把队伍建设作为永恒的课题，坚持不懈地抓紧抓好、抓出成效。

一要切实加强法治队伍思想政治建设。要深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，组织广大干警认真学习中国特色社会主义理论体系，深刻领会党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，自觉贯彻中国特色社会主义法治理论，增强对中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，增强对中国特色社会主义道路和司法制度的自信，始终坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

二扎实推进公正司法能力建设。高度重视对法官及法院其他工作人员的司法综合能力培养，不断强化法学理论和法律知识教育与培训，拓展其他相关领域的知识教育。重视湛江市基层法院法官人才断层现象，加强对青年法官的培养，推进法检两院人才交流，共同促进我市法治队伍建设水平提高。健全法官培训机构，严格保证法院理论研究人员脱产学习时间，不断壮大专家型法官队伍。。

三是加强司法作风建设。全市法院要以总结党的群众路线教育实践活动成效为契机，深入整治“六难三案”，绝不让“四风”问题在法院系统反弹。针对人民群众反映的审判作风问题，法院监察部门要及时汇总、反馈相关庭审和承办法官，并提出限期整改意见；要加强对审判作风的动态监控、分析、研判，及时发现苗头性、倾向性问题，及时开展警示教育，促进行为规范。要结合中央八项规定和四中全会精神，把案件评查、司法巡查、审务督察等工作有机结合，下大力气整改我们工作中的不足与问题。

四是深入推进党风廉政建设和反腐败工作。加强司法廉洁教育和廉政文化建设。进一步完善抵御金钱诱惑、人情关系干扰以及避免利益冲突廉政制度，并以更加有力的措施确保廉政制度的刚性运行。认真落实党风廉政建设主体责任和监督责任，以审判权运行为核心，继续构建符合审判规律的廉政风险防控机制。加大对违纪违法行为的查处力度，以零容忍的态度坚决惩治司法腐败。同时，发挥审判职能，依法惩处贪污、贿赂和渎职犯罪，切实做到有腐必惩、有贪必肃，促进反腐败斗争深入开展。