为深入贯彻党的十八大精神，充分发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，确保人民法院依法独立公正行使行政审判权，充分保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一、尊严、权威，2013年1月4日，最高人民法院下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，决定在部分地区开展行政案件相对集中管辖试点工作。这是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，推进司法改革深入开展的重要举措。为探索试点工作在湛江市开展的可行性，湛江市中级人民法院已成立了专题调研组，通过走访、座谈等形式，对全市各基层法院行政审判工作进行了摸底、调研，对基层行政法官关于开展试点工作的看法、观点进行了归纳，形成本调研报告。

一、湛江市行政审判工作的基本情况

（一）收结案情况。湛江市行政案件具有数量多且案件类型集中的特点。全市下辖十个基层法院及二十四个派出法庭，辖区范围广，地情、人情相对复杂，近年来每年受理行政案件数量居广东全省相对落后地市法院前列，2011年至2013年，全市行政一审案件维持在360件左右（详见表1）。从三年来受理的一审行政案件看，土地资源确权案件最多，约占50％；其次为不服行政登记类案件，主要是不服土地行政登记和不服房屋发证行为，两类共约占总数的30％；其他类型的行政案件主要是不服行政处罚决定、不服工伤认定、不服拆迁许可决定、不履行法定职责等等。另外，各基层法院每年均受理30件到60件非诉执行案件，主要是以征收社

表1

 

单位	收案			结案
	2011年	2012年	2013年	2011年	2012年	2013年
市中院	1	144	176	3	89	210
开发区院	29	26	15	29	26	15
赤坎法院	16	15	11	16	15	11
霞山法院	26	30	22	26	28	30
坡头法院	24	15	11	24	15	9
麻章法院	28	24	12	28	23	8
遂溪法院	44	9	13	24	16	17
雷州法院	55	20	16	51	25	16
吴川法院	69	37	35	60	36	29
廉江法院	26	14	40	26	14	39
徐闻法院	27	13	17	32	13	14
合计	345	347	368	319	300	398

会抚养费、追缴行政处罚款等为基本类型，非诉审查案件几乎都在基层法院。

（二）审判质效情况。由于案件类别比较特殊，湛江市行政审判质效不理想。一是因法院人财物对地方的依赖较高，行政审判受到的行政干预较多。当事人对案件结果满意率不高，行政案件已成为上诉率、申请再审率、信访投诉率上升的主因。2011年以来，在审结的案件中，撤诉的案件较多，约占30％，这些案件往往是法院协调后在行政机关改变行政行为的情况下，而动员原告撤回起诉的。另外，维持行政机关所作出具体行政行为、驳回起诉以及驳回诉讼请求的案件也较多，约占50％，而直接判决撤销行政行为的案件相对较少，也就是说，真正支持原告的诉讼请求的案件不多，当事人的胜诉率不高。因而，群众的满意率不高。相反，一审判决上诉率较高，达到65％以上。二是行政审判对推动行政机关依法行政的作用不明显，司法权威的内在价值难显现，法院在办案中甚至存在向行政机关妥协的情形。三是由于分散审理，行政审判裁判尺度不统一，影响司法的严肃性，相同或类似的案件在不同的法院审理可能存在不同的审判结果，出现同案不同判的现象。四是行政案件执行难度大，不少行政案件涉及利益面大，执行时需要动用的司法资源多，不少行政案件由于当事人不断申诉而阻碍了案件的正常执行。

（三）审判队伍建设情况。当前，湛江市基层法院行政审判队伍力量相对稳定，年富力强（详见表2），但也存在不少问题。一方面审判资源浪费现象严重，不少行政庭业务骨干由于无案可办只能办理其他审判业务，另一方面行政审判专业化水平不高，行政法官开展行政审判业务研讨的积极性不强。

 

 

表2

 

院别	法官人数	学历水平	年龄情况	是否办理 其他案件
市中院	9	均为本科以上	平均38岁	不办其他业务
开发区院	3	均为本科以上	平均36岁	不办其他业务
赤坎法院	3	均为本科学历	平均40岁	办理民事案件
霞山法院	3	均为本科学历	平均54岁	不办其他业务
坡头法院	3	均为本科学历	平均36岁	办理民事案件
麻章法院	3	均为本科学历	平均43岁	办理民事案件
遂溪法院	3	均为本科学历	平均40岁	不办其他业务
雷州法院	3	均为本科学历	平均49岁	不办其他业务
廉江法院	3	本科2人大专1人	平均53岁	不办其他业务
吴川法院	4	均为本科学历	平均40岁	不办其他业务
徐闻法院	3	均为本科学历	平均50岁	办理民事案件

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

综合分析，湛江市行政审判工作还存在一些个性与共性方面的问题，表现在：一是案件审理难度大，全市行政资源确权历史遗留问题多，资源确权案件长期居高不下，这些案件涉及利益面大，矛盾尖锐，审理中存在勘验现场工作量大、安抚群众难度大、化解矛盾不彻底、容易诱发群体事件等特点；而且，行政案件审理期限短，而不少土地确权案件取证困难，群众工作难做，应对特发事件较多，影响了办案效率。二是审判资源分配不合理。表现在：1、审判队伍人数分散，年龄结构不合理。2、各基层法院受理行政案件较少，法官赋闲浪费。3、行政审判法官专业化不强，对新业务的接受能力有待增强，不少行政审判法官没有经过专业培训，不少法官审理行政案件习惯于用民事审判的工作思维。三是之前行政案件管辖改革尝试效果不理想。1、在尝试异地交叉管辖行政一审案件存在的主要问题是增加了诉讼成本、案件协调成本和难度高、增加执行难度。2、2012年湛江市部分资源类确权行政一审案件提级到中院管辖后，由于案件几乎全部上诉，大量行政案件终审决定权在省高院，化解矛盾方式存在与地方实际脱节的地方，当事人服判息诉的情况并未好转，反而是申诉不断。事实证明，这种把基层矛盾向省上移的做法，不利于地区的稳定。

二、试点一审行政案件集中管辖的实践经验及理论依托

集中管辖是对现行诉讼法所规定的管辖制度的变通，表现为一部分法院法定管辖权的缩减和另一部分法院法定管辖权的扩大。行政诉讼集中管辖是集中管辖制度中的一种，是对特定区域内行政诉讼案件的管辖权进行重新调整和合理配置，将原来由各个不同法院分散管辖的一审行政案件集中交由某几个特定的法院管辖和审理的诉讼管辖管理体制和模式，其目的是达到整合行政审判资源、改善行政审判司法环境、培养和稳定行政审判队伍、提高行政审判质效。

我国现行行政诉讼制度带有浓厚的民事诉讼制度色彩，行政案件的地域管辖参照民事诉讼法的做法，实行的是“原告就被告”的管辖原则。由于我国法院系统的设置是与行政区域相对应，司法辖区与行政辖区合一，行政审判在实践中受到地方保护主义和部门保护主义的干扰是一个不争的事实。因此，行政诉讼管辖的弊端日益显然，行政诉讼的司法功能难以实现。为此，近年来，法院上下做了不少改革尝试，如实行异地交叉管辖、提级管辖，这些尝试在一定程度上优化了审判环境。最高人民法院下发关于试点集中管辖的通知后，全国各地开始陆续推开了集中管辖试点工作，浙江、山东、河南等地都相继进行了很好的尝试和推广，广东省在2013年4月份也选定了江门市中级人民法院开展试点工作，取得较好的效果，积极了一定的经验，值得借鉴。

关于集中管辖的理论依据问题。在司法实践中，有不少观点认为，试点集中管辖违背了行政诉讼法规定的基本精神，其法律依据不足。对此，我们调研认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第22条关于指定管辖的规定是实行行政案件集中管辖的主要依据。最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》关于异地交叉管辖的规定是另一重要法律渊源。

《行政诉讼法》第二十二条规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。”指定管辖是指上级法院以裁定方式指令下级法院对某一行政案件行使管辖和审理权的诉讼管辖制度。可见，指定管辖的实质是法律赋予上级法院在特殊情况下有权变更和确定案件管辖法院，以适应审判实践的需要，保证案件及时正确地裁判。指定管辖目的是保障案件公正高效裁判，通知指定管辖使行政审判区域发生了变更。集中管辖是指定管辖的延伸，是针对的是全部案件，由上级法院采取概括性的行政决定形式实现。由此可以说，集中管辖是指定管辖的变通。而最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》对异地交叉管辖也作了较明确解释，该规定第2至5条规定的四类案件可以异地交叉管辖：一是当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，直接向中级法院起诉的；二是当事人向有管辖权的基层法院起诉，受诉法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向中级法院起诉的；三是基层法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级法院审理或者指定管辖的；四是中级法院对基层法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，指定到本辖区其他基层法院管辖。该司法解释的基本精神是对于特殊情况下基层法院管辖的一审行政案件可以由中级法院指定到其他基层法院管辖。

从法律社会学的视角看，集中管辖符合程序正义规则。现行的诉讼模式一般体现为等腰三角结构：司法权位于高点居中裁判，而诉讼双方则共同接受司法判决的结果。这一模式要求居中裁判者必须拥有足够的权威和法律必须得到足够的信仰。但当前的政治体制下，法院在人、财、物的管理上依赖于各级地方政府，司法活动容易受到地方因素的影响，法官对法律的适用上过分强调法院应当围绕政府的工作大局开展审判活动，为经济建设保驾护航，从而忽略了司法的独立性和中立性。集中管辖虽然不可能完全切断不正常行政干预的渠道，但其倡导的独立审判理念带来的正面价值不容忽视。

三、湛江开展一审行政案件集中管辖的重大意义和设想

经过深入调研，我们认为开展行政案件集中管辖具有重大意义，而且是可行的。首先交通和通讯技术高速发展为异地管辖提供了必需条件，巡回审判也一定程度上缓解异地管辖所带来的不便；其次国家推进法治建设的信心和决心以及支持法院独立行使审判权等司法理念深入人心，为推进司法管辖与行政区域分离营造了良好的思想氛围；再次开展集中管辖是对法院内部分工的适当调整，无论从人员编制还是物需要求等方面都没有增加国家负担。党的十八大三中会会提出的 “确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”为顺利推进行政案件集中管辖试点工作提供了政策支持。当前，全国已有不少地区开展该项试点工作，并取得较大成功，开展集中管辖工作对推进国家法治进程带来的重大意义日益显现。

（一）开展行政案件集中管辖是优化司法环境实现司法公正的重要途径。我国行政诉讼制度带有浓厚的民事审判色彩，在现有法院行政管理体制下，法院排除干预的能力不强，行政审判难以发挥其司法监督行政的职能，影响群众提起行政诉讼的积极性，不利于司法公信力的提升。在审理中，常常有案件因迫于诸多压力，只能通过一而再的协调甚至是妥协的方式解决。实行案件集中管辖，可以有效排除干扰，从而优化司法环境，促进司法公正。

（二）开展行政案件集中管辖是合理配置行政审判司法资源的需要。行政案件相对集中制度的实施，使得只需在案件集中管辖法院设置行政庭配备审判人中，这样能改变法院案件数量不均、人员配合不合理的现象。以湛江市为例，相对于全省其他非珠地区，湛江市行政案件相对较多，但总案件数仍然较少，有的基层法院每年平均只有几十个案件，与民事和刑事案件的收案量形成悬殊的对此。这造成个别法院行政庭办案不多的情形，法官赋闲浪费只能办理其他业务，行政庭有名无实，这对优化行政审判队伍建设，提升行政审判水平非常不利。实行集中管辖后，通过全市行政法官资源整合，可以打造一支精英化、专业化、年龄结构合理的行政审判队伍，这样不仅节省了行政审判资源，也是促进行政审判专业化发展的需要，更有利于维护地方稳定。

（三）开展行政案件集中管辖是提升审判质效的重要举措。在现行行政诉讼管辖制度下，各基层法院对第一审行政案件有管辖权，行政案件处于分散审理状态。由于各法院对法律的不同理解和对司法裁量权的不同运用，相同或类似的案件由不同法院审理可能会出现不同结果，有损司法严肃性和统一性。实行集中管辖后，这种情况必将有效降低。其次，实行案件集中管辖后，承担集中管辖任务的法院将大力加强行政审判队伍建设，对大力提升业务素质起积极作用。再次，实行集中管辖，使行政审判形成规模效应，有利于提升审判效率。

（四）开展行政案件集中管辖是行政诉讼管辖改革的较好选择。近年来，我国在行政诉讼管辖制度上进行过几种尝试，如交叉管辖、提级管辖，这些尝试有其积极意义，但其弊端也明显。如在尝试异地交叉管辖模式中，虽然在一定程度上有利于排除行政干扰的问题，但互相交叉办案造成的混乱，影响了司法的严肃性。而将部分行政一审案件提级到中院管辖的做法，虽然对排除司法干扰，促进司法公正起了很好的作用，但如前所述也出现了不少问题，不利矛盾的彻底解决。因此，在当前实行与行政区域完全分离的行政法院时机尚未成熟的背景下，试点将行政案件集中管辖的做法是较好的选择。

为有序稳妥推进试点工作，湛江市中级人民法院在调研基础上提出如下试点设想。试点的内容设想如下：1、确定该市开发区法院为集中管辖试点法院，集中管辖改革后，该市管辖的其他县、市（区）法院不再受理一审行政案件。2、开发区法院受理全市基层所有一审行政案件，包括现被湛江市中级人民法院提级受理的原属于基层受理的行政资源确权类一审行政案件。3、开发区法院在现有行政审判队伍基础上配强配齐行政审判队伍。中院协调从其他非集中管辖法院选调审判人员补充开发区法院行政审判队伍，确保能够组成三个合议庭。4、行政案件集中管辖后，其他非集中管辖基层法院不保留行政庭设置，改设其他机构。各非集中管辖法院的非诉行政执行案件审查工作由该院指定其他业务部门办理。为确保执行工作顺利开展，集中管辖法院可委托财产所在地或被执行人住所地的基层法院办理有关执行案件。

当前，基层法院行政审判司法资源配置与案件数量比例不适当的矛盾是一个长期的现象，行政审判受到地方干预或影响的事实也长期存在，行政诉讼管辖制度改革意义重大、责任很重。行政诉讼集中管辖已被实践证明是解决当前我国行政审判困境的较好出路，值得推广。展望未来，在条件成熟的时候，国家应逐步过渡到行政法院的建设步伐上来。

撰稿单位：湛江市中级人民法院课题组

课题组成员：丁永平、李若珠（报告执笔人）、陈翔青、蒋阳兵、曾庆聪