“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏了法律——好比弄脏了水源”。公正司法是党和人民对审判工作的根本要求，是人民法院的灵魂和生命。随着社会法治进程的不断深入，人民群众对公正司法有了更高的要求。为回应人民群众的关注和期待，党的十八大、十八届三中全会以来，党中央提出全面深化司法改革的一系列重大举措。为保证司法改革的顺利推进，“努力力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，法院当前要重点解决好确保审判权正确运行和制约审判权滥用等深层次问题。建立健全的审判权运行执纪监督机制，构建符合法院工作特点的反腐倡廉体系是推进司法能力建设、司法体系改革和实现公正司法的迫切要求。针对如何健全审判权运行执纪监督机制，本调研组通过走访、座谈、发问卷等形式进行了深入调查研究，并形成本调研报告。

一、湛江市法院开展审判权运行监督的做法与取得成效

湛江市两级法院认真贯彻落实党的十八大精神，紧紧围绕中心工作、服务大局，结合世情、国情和党情的变化，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，使党风廉政建设和反腐败工作呈现出领域不断拓展、力度不断加大、成效不断显现的良好发展态势。主要表现如下：

（一）以事前防范为重点，建立廉政风险防控体系。为实现内部监督抓早抓小抓预防，近几年来，我市两级法院积极探索廉政风险防控机制，取得明显成效。

1、防控手册亮晒权力。“阳光是最好的防腐剂”，只有将权力置于阳光之下，权力才得以规范运行。市中院于2012年印制了《廉政风险防控手册》。将日常工作中可能存在的风险点和漏洞进行全面梳理，具体到每个人、每岗位、每部门，对风险点进行科学的等级评估，并根据不同等级风险明确防控责任人，有针对性地提出防范措施。我院排查出300多项风险点，提出271项措施。

2、案前邀访制约权力。在案件受理后，业务庭首次向案件当事人送达诉讼文书时，一并发送《邀请监督卡》，明确告知监督事项、举报方式和受理电话。当事人可根据卡片中标示的举报电话、邮箱等对合议庭成员、书记员在司法行为、作风等方面存在的问题向中院纪检监察部门反映，切实将监督关口前移。

（二）以事中监控为重点，建立案件监督管理体系。湛江法院在事中监控方面主要采取以下几种方式：

1、重要环节重点监督。制定《加强对合议庭审理案件监督的暂行规定》及其实施细则，全国首创在合议庭内部设立廉政审查员制度，健全部门廉政监察员监督合议庭审理疑难案件制度。为进一步完善涉诉资产司法委托工作，市中院作出了《关于加强涉诉资产司法委托信息公开工作的意见》，在意见中明确指出涉诉资产拍卖应当公开的事项和公开方式，确保司法委托程序公平公正。为防止公差腐败，规范法官外出办案行为，出台了《关于严格禁止办案人员与案件当事人及相关人员“三同”问题的规定》，建立同行报告制、同吃同住禁止制。为规范审判委员会工作，充分发挥审判委员会的职能作用，制定了《审判委员会工作规则》，审判委员会的任务、工作原则、委员义务、例会程序等作出明确规定。并推行纪检组长列席审判委员会会议制，有效地监督、检查审委委员、合议庭成员执行国家法律、法规、政策以及廉政纪律的情况。

2、重要案件重点监督。制定了《关于加强与人大政协联络工作的制度》，将人大常委会监督的案件列为重要案件，采取两专两限工作方式，对督办案件进行重点监督。“两专两限”分别指专门设立督查组，专员进行督办；限期案件承办部门向本院报告，本院限期向人大汇报。同时，配套出台了《案件督查工作规定》，对案件督查工作进行归口管理，明确督查程序，进一步规范案件督办工作和提高案件监督实效。

3、所有案件全程监督。为提高审判、执行效率，规范案件流程管理，制定了《案件流程管理办法》，以业务流程管理系统为科技依托，通过完善临界预警制度、督办催办制度、超审限通报和追究制度，对案件各节点从立案、开庭、合议、审批、裁判到归档的运行情况进行动态跟踪、监督和管理，从而有利于提高办案效率，防止案件人为随意拖延。

（三）以事后监督为重点，建立案件责任追究体系。采取判后全方位监督措施，建立健全的案件责任追究体系。

1、结案后邀访。为了充分发挥当事人监督案件的作用，在审前邀访的基础上，推行结案后的邀访工作。出台了《关于邀请当事人对案件廉政与作风监督的实施办法（试行）》，在案件办结后，通过短信回访系统向案件当事人手机号码发送回访短信，由案件当事人通过回复短信对合议庭成员、书记员的司法行为、司法廉洁、司法作风等方面作出评价。

2、答疑促公正。为提高息诉服判率，增强裁判的公信力，同时达到制约法官权力滥用之目的，两级法院推行判后答疑制，出台了《进一步加强判后答疑工作的实施办法（试行）》，对答疑流程、答疑责任人、答疑考核等进行了细化规定。

3、案件考评监督。大力开展案件评查工作，完善庭审、文书、案卷三评查制度，制定《案件质量评查工作暂行办法》，通过交叉、异地等方式每年例行对上年度已结案件开展评查，并对评查结果及时进行通报。同时，不断完善监督考评和评查反馈机制，制定了《关于进一步健全完善改判、发回重审案件分析及反馈机制的规定（试行）》和《湛江市法院审判监督考评工作实施细则（试行）》，成立考评小组，细化考评指标、明确考评方法，强化法院内部的监督机制，增强审判人员的办案质量意识，提高审判人员业务素质和执法水平，促进廉政建设，保障司法公正。

4、首创重点监察对象名单制度。出台《关于建立重点监察对象名单制度的暂行办法》，针对问题案件、发改案件、举报投诉、短信回访等方面的责任人，建立重点监察对象名单，对于“上榜人员”予以为期一年的重点监察，并具体规定了对“上榜人员”的相应惩戒措施，起到一定的警示作用。

二、存在问题及原因

湛江法院在构建审判权运行制约机制方面取得明显成效，但是仍然存在规章制度操作性不强、实效性不高、落实不到位等问题。主要表现在：

（一）合议庭监督制度难落实。虽然，市中院在监督合议庭审理案件方面做出许多积极探索和努力，也出台了相关规定，并在合议庭内部设立审查员一职，以及在重要疑难案件中引入廉政监察员制度，督促合议庭成员公平公正审理案件，但是成效不甚显著。原因如下：

1、监督意识不强。个别法官对《宪法》第一百二十六条所规定的“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉”的理解存在偏差。错误地将“独立行使审判权”与“不受监督”划为等号，因此，在受到监督时，就容易产生反感或者抵触心理。即使在疑难、重要案件讨论时，引入廉政监察员列席合议庭合议制度，但廉政监察员同为一线办案法官，往往碍于情面，甚感列席地位尴尬，因此不敢大胆开展监督工作。

2、遵从意识突显。从近几年出现的合议庭群体性腐败窝案、串案可见，个别合议庭具有相对固定性，在长期工作的过程中，容易产生趋同心理，继而结成利益共同体。久而久之，“共同参与”异化为成员间的“利益捆绑”，是诱发“人情案、关系案、金钱案”之关键，相互制约更成为一纸空文。从近几年暴发的合议庭群体性腐败窝案、串案是其主要表现之一。

（二）审判委员会监督制度不健全

1、案件进入空间大。《人民法院组织法》中确定了审判委员会在人民法院体系中的地位和任务。但是现行的法律法规没有对审判委员会所讨论的案件进行明确规定。虽然市中院在《审判委员会工作规则》中，规定了可提交讨论、决定的八类案件，但是对该八类案件的表述亦属于宏观层面的，缺乏明确性和具体性，导致可浮动空间很大。因此，审判委员会在发挥其积极作用的同时，也成为个别法官卸包袱、推责任的主要形式之一。

2、监督机制不健全。当前，全国法院审委委员违纪违法案件偶有发生，而且个别案件涉及数额较大。虽然市中院推行了纪检组长列席审判委员会会议制度，起到一定的制约效果，但是对审委委员监督却处于制度真空状态，没有相关规定制度予以监管。

（三）案件流程管理不完善。市中院制定了《案件流程管理办法》，运用综合业务系统对案件进行动态跟踪、监督和管理。但是该系统侧重于立案、审理、执行工作中的程序性事项管理，局限于审限内结案的监控，疏于对送达、移送案件、审批期限等各个节点的全面跟踪，对实现案件立体化、全方位监控目标仍有很大的差距。

（四）未能充分发挥案件评查成果。根据湛江法院审判监督考评的相关规定，定期抽查案件予以评查，但对瑕疵案、问题案件的剖析力度不够，评查结果未能很好转化并运用于司法实践。

（五）责任追究不力。许多法院都建立了违法审判责任追究制度，但是违法审判的判断机制不健全、责任追究情形不具体，责任追究后果不明确，可操作性不强，执行效果不大。

三、对策及建议

孟德斯鸠曾下过这样一个结论“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验”，为了防止权力被滥用，必须对权力予以制约，把“权力关进制度的笼子里”。本调研组结合当前法院的实际情况和司法改革的现实需求，从管理权和监督权两方面对制约审判权运行提出以下几点建议：

（一）以管理权制约审判权运行

1、优化案件流程管理。保证案件质量是法院工作的生命线，规范案件流程是保证案件质量的关键，是促进司法权力运行规范化的根本措施之一。一是建立案件监控大系统。依托专业审判管理机构强化机制建设，改变以往单一的节点监控功能，建立集“管理职责、监测控制、分析统计、责任追究”为一体的案件监控大系统。利用信息化手段全面监控立案、审判、执行环节。细化诉讼活动节点，对节点填录进行控制，在上一节点未填录的情况，禁止进入下一节点操作。自动统计分析未在期限内完成节点操作情况，并对各节点直接负责人追究相关责任。二是案件流程公开化。在纪检监察部门增设案件流程查询权限，实现纪检监察的同步监督。为案件当事人开启案件流程查询功能，实现当事人的实时监督，力促以“看得见”的形式实现程序正义和司法公正。

2、实现案件留痕管理。建立健全的庭审、评议纸质和电子留痕双重管理模式，对庭审活动以及合议庭、审判委员会的评议，采用“纸质＋电子”双重记录方式。由书记员人工纸质记录外，还采取全程录音录像，并将录音录像转化为电子形态数字化档案，对庭审作风以及评议过程进行全程跟踪监督。建立完善的诉讼文书信息化管理模式，将传票、证据材料、裁判文书等材料上传至案件监控大系统中，与流程节点相对应，以便于更好地保存以及对流程节点操作进行对照检查和有效监督。

3、建立发改案件数据库。为防止法官以权谋私、枉法裁判，建立发改案件数据库管理系统。将被发改的案件统一输入该系统，并由审判监督部门进行案件审查，由审判委员会作出是否违法审判的判断。将认定为违法审判的案件移交纪检监察部门调查处理，严格落实违法审判责任追究工作，建立案件质量监督管理与违法审判责任追究并行的长效机制。

（二）以监督权制约审判权运行

通过监督权对审判权运行予以制约，是从源头上预防和惩治腐败的根本要求，是构建与审判工作相适应的惩防体系的现实需求，是实现司法公正、廉洁司法的基本保障。

1、强化对合议庭的监督。合议庭是人民法院审判案件的基本审判组织，是法院代表国家行使审判权的重要表现形式。但是中国现行立法对合议庭制度规定过于粗略，也没有更深入的理论探讨和分析。因此，在审判实践中，合议庭制度应有的功能没有得以充分的发挥，合议制的运作偏离立法本意，往往成了承办人或审判长的独角戏。

据有关媒体资料显示，某中院对100宗案件原始卷宗进行调查发现不同类型案件的评议过程“千差万别”， 23％的案件评议记录不到一页线，评议内容过于简单，未能充分体现合议庭成员“议”的过程。同时，我们在实践中也发现，个别合议庭呈现出“案件承办人”异化为“案件承包人”，合议庭其他成员仅是摆设，致使合议庭制度本身应有的功能未能充分发挥。因此，对合议庭的监督是实现“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”重要措施之一。

（1）完善司法责任制。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台后，新一轮司法改革已箭在弦上，完善司法责任制成为改革重点之一。主审法官负责制、审判长负责制和合议庭负责制是司法责任制改革的三大主流方向。有些地方、相关人员提出“主审法官负责制”的做法，且各级法院也普遍存在案件承办人制度。但该制度的设计，主审法官成为案件的主要操纵者，主审法官包办并代替合议庭的全部工作，其他合议庭成员只是形式参与，进而加剧了合议庭“形合实独”不良后果，严重违背了合议制设立的初衷。

合议庭是法院代表国家行使审判权的重要表现形式。民诉法、刑诉法和行政诉讼法三大诉讼法均明确规定，法院行使审判权的两种形式为独任制和合议制。最高人民法院《关于人民法院合议庭工作的若干规定》第4条规定：“合议庭的审判活动由审判长主持，全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判，共同对案件认定事实和适用法律负责”，这是符合法律原理和裁判规律的。美国大法官霍姆斯认为“法律的生命始终在于经验而不在于逻辑”，可见，法官理解并适用法律进行裁判的过程，会受其个体因素和主观因素影响。为最大抑制主观偏见和减少、限制不确定性，防止权力滥用，使裁判尽可能地体现法律精神，合议制应运而生。为回归合议制成立最初的本意，笔者认为在现行的司法环境和法律框架下，应推行“审判长、合议庭负责制”。该负责制主要包括两层涵义：一是把关严格制。当前最为人诟病的是：不审案子的人，决定案子的裁决。大多数法官的最真切感受是：对案件最全面了解的人是参与开庭的法官”。因此，审判长、合议庭要共同参与开庭、审查证据材料，发挥群策群力的优势，最大限度地接近案件的客观真实。对案件事实、法律程序、法律适用和最终裁判共同、严格把关，切实杜绝形式审查，从而制约权力滥用。二是责任明确制。现行司法实践以及“主审法官负责制”造成合议无责化和泛责化的现象，“共同负责”将等于“无人负责”，合议庭成员在审理案件时是否投入、是否认真、是否思考，都缺乏严格的责任，也没有相应的制度保障，合议制是难以实现的。只有建立 “谁职责，谁负责”、 “谁导致，谁负责”的责任追究体系，将审判长、合议庭成员的每一项活动都笼罩在承担责任的阴影中，其所发表的任何合议意见都可能成为追究责任的构成因素，明确谁的职责范围出现问题就由谁负责，问题因谁而起则由谁负责的机制，才能真正促使法官仔细衡量是遵从法律还是铤而走险。通过内部的制衡与合力，提高案件质量，促进司法权良性运行和建立合议庭内部监督制约的良好机制。

（2）设立廉政监察人才库。从目前的实践来看，纪检监察部门对案件审理的监督是事后监督。为将监督关口前置，我们建议设立廉政监察人才库，选派审判经验丰富、业务能力强、政治素质过硬、敢讲敢管的法官成立廉政监察人才库。其职责主要包括“日常监察”与“专项监察”。“日常监察”是指，该人才库成员不参与办案，专职对审判庭的日常工作、庭审活动、合议评议等进行实时实地监督检查。“专项监察”是指，建立定案检查与不定案抽查相结合工作机制，将疑难复杂、诉讼标的大、群众反映强烈、投诉举报多以及审判委员会讨论的案件列为固定检查对象进行监督，并对其他案件进行随机抽查监督。为了防止廉政监察人才库成员与合议庭“打成一片”，廉政监察人才库在执行工作时，采取随机抽选成员的方式，以督促合议庭依法办案、充分评议。

（3）明确进入审判委员会的案件标准。虽然法律规定了进入审判委员会的案件必须是重大疑难案件，但是因存在“其他需要提交审判委会讨论的疑难、复杂、重大案件”这一兜底条款，给合议庭留下很大的可操作空间，该模糊的标准导致审判委员会成为法官办理人情案、关系案和金钱案的“避风港”，因此，应对可提交审判委员会讨论的案件标准予以细化、明确化，减少进入审判委员会的案件数量，提高合议庭责任意识。

2、强化对审判委员会的监督。审判委员会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，人民法院审判委员会在总结审判经验，指导审判工作，审理疑难、复杂、重大案件等方面发挥重要作用。因此，对审判委员会的监督就具有现实必要性和重要性。

（1）委员署名公开化。西方有一句法律格言“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。这就要求审判不仅要实现实体正义，还要重视程序正义。在现行的法律框架下，审判委员会享有其所讨论案件的最终决定权，但是被讨论案件的当事人对审判委员会成员的组成是全然不知情的。这在某种程度上，也为权力寻租埋下伏笔。根据我国诉讼法回避制度的原理要求，应当在案件讨论前，就个案将审判委会员的组成委员告知当事人，充分保障当事人申请回避权；对于经审判委员会作出决定的案件，应在裁判文书中参照合议庭署名制予以公开署名，充分保障当事人知情权，进而实现对审委委员的监督。

（2）委员责任明确化。现行的法律法规赋予了审判委员会案件裁判的最终决定权，但在责任追究上，却出现“法不责众”的疲软现象。审判委员会委员无须为其意见负任何责任，这势必会导致审委委员对其发表意见的后果持有一种无所谓的态度，导致以权谋私、枉法裁判等滥用权力问题滋生。因此，应建立审判委员会委员违法审判责任追究制，督促审委委员加强学习，不断提高政治素质、道德素质和法律水平、审判水平，切实承担起应负的责任。

3、强化纪检监察监督职能

纪检监察部门按照“转职能、转方式、转作风”的要求，突出主业、强化执纪监督，加强对审判权运行的有效制约。

（1）完善考核机制。在调查研究中发现，庭室副职以上管理者普遍存在这样的疑虑：庭室其他人员对庭室副职以上管理者的考核评分占考核总分相当大的比重，导致管理者不敢大胆管理。为解决这一问题，应健全对庭室副职以上领导干部的考核机制。降低全员量化考核比重，增设党风廉政建设责任制领导小组考核环节，将党风廉政责任制和反腐败工作的评定作为年终考核的重要指标，切实提高管理者对部门人员的廉政管理和监督的积极性、主动性和有效性。

（2）实现管人管案结合制。根据纪检监察部门对审判人员监督、管理、惩处的“管人”职责以及审判管理部门的对案件进行审查，并由审判委员会作出是否违法审判的判断的 “管案”的职责，建议建立定期通报机制。审判管理部门定期将评查检查中发现的问题案件和瑕疵案件、在工作中发现的疑点和违纪违法线索向纪检监察部门予以通报，实现监督信息共享，更好地将管案管人进行有效衔接，

（3）建立信息化监督机制。打造纪检监察电子网络工程，将廉政风险防控系统与业务流程管理系统有效结合，并在纪检监察电子网络中予以体现，实现纪检监察部门对案件全过程、立体化、全方位的监督。业务流程管理系统中节点程序要与廉政风险防控系统的风险点一一对应，对于程序超期的，直接叠加为该节点负责人的风险值，并作为考核依据。通过该电子系统，还可实现纪检监察部门对案件留痕管理过程的全面监督，对案件诉讼过程的全面掌控，有效提升纪检监察部门发现问题的能力，提高反腐倡廉工作力度。

              （撰稿单位：湛江中院监察室调研组；责任编辑：李若珠）