近年来，湛江市两级法院认真落实最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》和《诉讼费用交纳办法》，高度重视司法救助，不断完善落实司法救助措施，加大司法救助力度，对诉讼费“减、免、缓”的同时，多方式多渠道妥善解决申请执行人为特困群体而被执行人又缺乏履行能力的执行案件，确保困难当事人基本生活，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。

一、司法救助工作开展情况

 （一）认识到位、组织得力

我市两级法院党组高度重视司法救助工作，中院成立了司法救助工作领导小组，主动作为，不断研讨完善各项司法救助措施，并通过参观学习、经验交流等形式学习借鉴兄弟法院的先进经验和做法，切实开展好司法救助工作。争取党委、人大、政府支持，主动向党委、人大汇报，促成领导达成共识，千方百计协调政府支持，争取司法救助资金列入预算，司法救助资金逐年增加，为司法救助工作的开展打下坚实的基础。在积极争取党委政府和有关部门大力支持的同时，我们积极建立以法院为主体的多层次救助机制，司法救助已初步形成以党委领导、政府主导、法院参与、其他配套的工作格局。

（二）救助工作力度大、效果好

2010年以来，全市法院充分发挥审判职能作用，共审结10万多件案件，其中工伤医疗、交通事故、刑事附带民事、劳动报酬等涉民生案件等涉民生案件2万多件。这些案件因被执行人履行能力差导致标的到位率偏低，申请人也常因他人犯罪和侵害行为陷入生活困境，社会矛盾极易激化。在案件无法执行到位的情况下，由法院给予适当经济资助，是法院帮助困难当事人、缓解社会矛盾的重要途径。全市两级法院在经费日益紧张的情况下，积极争取政府支持，不断加大救助力度，司法救助效果好。

一是司法救助方式增多。不断丰富司法救助内容，扩充司法救助的方式方法，从诉讼费缓减免及为被告人指定辩护人不断扩展到为弱势地位当事人进行诉讼指导、解决弱势群体“申诉难”、建立司法救助基金为刑事案件受害人、执行案件特困人员提供司法救助等；二是司法救助对象扩大。司法救助的对象扩展到面向所有弱势群体，其中通过司法救助基金提供司法救助的对象也扩展到所有案件的困难主体。三是司法救助效果明显。近四年，共为4107件案件 4623人提供诉讼费救助，比上一个四年分别增长了36%、38%，诉讼费救助数额达1600多万元，比上一个四年增长了42%；保证经济困难的群众能打得起官司；近四年中院司法救助基金数额逐年增多，2014年预计达500万元，救助基金金额增长了16倍，通过司法救助基金办结维稳案件500多宗，其中刑事被害人救助50宗，民事执行救助180宗，信访救助200多宗，惠及弱势群体1300多人；此外，还火化了因未兑现赔偿款停放在殡仪馆的受害人尸体300多具，这些尸体存放在殡仪馆多则10年，少则2年，都是久拖未结的老大难问题，有效化解了一些重大而又特殊的矛盾，防止恶性事件的发生，维护社会稳定。

（三）司法救助工作机制健全、规范运作

多年来，“执行难”一直是困扰法院工作的一个突出问题，也是上访、信访反映较多的问题，这种情况在刑事附带民事赔偿、人身损害赔偿等案件中表现尤其突出。在部分案件中，由于被执行人无履行能力或无可供执行财产，致使申请执行人的权益得不到法律保护，从而造成法院判决成了无法兑现的“白条”，严重地损害了人民法院的司法权威。这些案件中，很多申请执行人生活本身就很贫困，在遭受非法侵害后有的甚至难以维持生计，此时如果得不到有效救助，便会感到无助、绝望，甚至迁怒于法院和社会，到处投诉、上访，从而给社会带来了不安定因素。从已有实施司法救助的案例来看，通过给予适当的救助，绝大多数当事人能够主动息诉罢访，涉及执行问题的上访案件大幅度下降，成效显著。湛江是欠发达地区，经济发展水平不高，部分群众生活困难，遇到案件执行不到位或未能执行，生活压力大，更需要司法救助。为实实在在解决亟需救助的当事人实际困难，我院于2010年起积极争取市委、市人大、市政府的支持，建立起司法救助基金，市财政2010年拨款30万元，2011年拨款100万元，2012年拨款150万元，2013年拨款500万。2011年，我们制定了《广东省湛江市中级人法院执行案件特困人员救助基金管理使用办法》，从基金的来源、救助范围、额度、条件、程序等方面作出了严格的规定，狠抓制度管理落实，严控救助对象，严把救助标准，确保当救即救。首先，实行归口管理，统一范围。救助仅限于交通事故人身损害赔偿、刑事附带民事人身损害赔偿、工伤医疗赔偿、追索劳动报酬、赡养费、抚养费等涉及民生的案件，其中以交通事故、刑附民案件为救助重点。其次，统一原则，坚持小额救助、一次救助、补充救助、适时救助，旨在帮助穷尽其他救助途径的申请人渡过生活难关，确保有限的资金用在最需要的受助对象上。最后，统一流程，启动司法救助需由案件承办法官调查被执行人、受助人及家庭成员经济状况，书面上报审理执行、救助额度、信访等情况。

（四）司法救助方式以金钱救助为主兼顾权利救助

一是依法积极开展诉讼费用缓、减、免，确保经济困难的群众打得起官司。认真执行国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》，对符合条件的当事人实行诉讼救助。近四年，在办案经费短缺的情况下，共批准4107件案件缓交、减交、免交诉讼费达1600多万元，保证确有困难的当事人都打得起官司；推行案件先执行后收费、执行不到位不收费制度，使胜诉的当事人都能向法院申请执行，切实减轻当事人的诉讼负担。二是依法为刑事被告人指定辩护人，保障刑事被告人的诉讼权利。依照《刑事诉讼法》施行后有关司法解释的规定，对被告人是盲、聋、哑人，未成年人和可能被判处死刑而没有委托辩护人的，指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。同时，积极探索拓展指定辩护人范围，依法为因经济困难或其他原因没有委托辩护人的新类型犯罪、过失犯罪、共同犯罪等类案件的被告人指定辩护人。近四年，全市法院共为125名刑事被告人指定了辩护人。三是加强对弱势群体当事人的诉讼指导工作，保障他们充分行使好各项诉讼权利。在审判工作中，积极开展对因未聘请律师而在诉讼上处于弱势地位的当事人的诉讼指导工作，从各方面保障他们充分行使诉讼权利。一是实行诉讼权利、诉讼责任及诉讼基本程序等诉讼法律知识的书面告知制度，除发给诉讼须知书外，在各个具体诉讼程序中，注意以口头、书面等形式告知其诉讼权利和义务，指导他们依法进行诉讼活动。二是加强举证指导工作，向他们发放举证须知和举证通知书，根据案件的具体情况指导应当举哪些证，怎么调查收集证据等。对于因客观原因不能自行收集的证据，依法予以调查收集。三是强化诉讼风险告知，在立案、审判、执行等诉讼活动中，及时告知他们其中存在的各种风险，指导他们实施诉讼行为。四是大力加强申诉信访工作，努力解决弱势群体“申诉难”问题。开展判后答疑工作，实行合议庭从接谈、审查、立案到判后答疑全过程负责制，接访质量、效率不断提高，群众满意度提高。对弱势群体的申诉案件，坚持认真审查，热情接待，耐心听取意见的工作原则。对经审查原裁判可能存在错误的案件，及时组织双方当事人进行听证，依法进行处理。对经审查原裁判正确的案件，及时予以答复，做到件件有答复、事事有回音。同时，认真处理弱势群体的来信来访，及时解答他们提出的法律疑难问题。落实院长接访日制度，定期举办领导大接访活动。

二、存在问题和困难

（一）认识不统一。相关法律缺乏可操作性，十八届三中全会文件中虽然将健全国家司法救助制度写入《关于全面 深化改革若干重大问题的决定》，但对行政、民事执行案件申请人的困难救助，尚无具体法律依据和实施细则。个别法官未能从本质上理解司法救助，片面强调法律面前人人平等，局限于中立角色，对困难群众关心不够，对救助工作不够积极，甚至认为争取救助是当事人自己的事情，没有从大局和政治的高度认识这项工作的重要性。各级政府在编制预算中对执行救助尚未形成惯例，救助政策缺乏连续性和一致性。有的认为执行救助于法无据，一旦启动救助容易误导老百姓认为法院应当为“空头支票”“法律白条”买单，将客观执行不能归责于法院，损害司法权威性；有的认为法院是审判部门重在定分止争，对困难百姓的救助应由民政、慈善机构等来实施；还有的认为过多的救助反映法院执行不力，救助成为解决债务债权关系的手段，滋长了执行人员依赖心理。由于认识不统一，极个别单位甚至发生一边专项资金闲置不动，另一边特困申请人请款不批的怪现象。

（二）资金保障不稳。由于执行救助制度缺乏法律层面的支撑，法院救助资金保障主要依靠外部因素，有的因为财政收入等其他原因或未纳入预算或预算较少，造成救助资金保障不稳定，时有时无、时多时少。从我市情况看，执行案件中申请人为弱势群体、困难群体的情况比较多，现有资金不能满足实际需要，资金来源也不够稳定，导致救助面小，救助金额少。经费问题在很大程度上制约和影响了司法救助工作的进一步开展。尽管司法救助基金数额增幅很大，但湛江是经济欠发达地区，对于需要救助的人数来说还是杯水车薪，基金数额缺口仍然很大。有的地方法院与当地政府关系好一点，争取力度就大一点，救助金额会高一点。

（三）救助工作欠规范。有的案件提交材料仅包括相关法律文书、身份或户籍证明，缺少基层组织出具的当事人及家庭成员经济状况的证明材料和医疗机构出具的病情、医疗费等资料。其次，核查把关不严，注重申请资格等程序性调查，忽视实质性事实调查。个别单位过分依赖救助解决涉执信访问题，在申请人一闹访就开始救助，未穷尽其他救济渠道，未彻查被执行人财产，亦未核实申请人提供资料的真实性，使个别不诚信、欲壑难填的信访人有机可乘。实践中，对哪些申请人该救助，何为生活困难，该救助多少，操作带有较大随意性。

（四）权利救助工作有待加强。对弱势地位当事人的诉讼指导工作存在薄弱环节。随着审判方式改革的深入开展，有的基层法院和法官只强调居中裁判的职责，忽视甚至排斥对弱势地位当事人的诉讼指导工作，不能在立案、审判、执行等诉讼活动中，注意对他们提供诉讼指导。对弱势地位当事人因客观原因无法自行调查收集的证据，也没有依职权予以调查收集。基层法院在开展为经济困难的刑事案件受害人、民事和行政案件当事人指定代理人方面的尝试不多，探索还不够深入。有关单位对司法救助工作支持还不够。有的地方因法律援助机构不健全，影响了法院开展为刑事被告人及其他司法救助对象指定辩护人、诉讼代理人等项工作的开展。有的地方法律援助工作与司法救助工作相互脱节。有的法律援助机构对司法救助工作支持、配合、协助得不够，影响了这项工作的整体社会效果。

三、几点建议

（一）完善司法救助制度。通过人大，以立法的形式将司法救助制度化、法律化。坚持在各级党委、政府的领导和人大的监督下，积极争取民政部门、慈善机构等有关国家机关、单位团体的支持和配合，建立与民政救济等社会救济制度有机衔接的工作机制，将困难当事人纳入整个社会保障及救助体系，在实体上保障他们的基本人权和切身利益，使救助工作常态化，真正实现社会和谐和公平正义。建议省人大提请全国人大，对刑诉法中刑事附带民事诉讼部分进行修改，将刑事诉讼与民事诉讼分离开来。当务之急是进一步完善司法救助工作的相关规章制度，统一全省司法救助的总体规定和基本要求，明确救助对象和条件、个案救助垫付比例、生活救助标准等内容，严格资金的管理和发放，做到公正透明、有章可循、有法可依，既确保困难群众最大限度地得到平等保护，也保证司法救助工作的严谨性和规范化。

（二）保证救助资金的稳定来源和规模。随着医疗费用的上涨和交通事故损害赔偿费用标准逐年上调，以及物价上涨、人民生活水平的提高，以及需要救助的案件增加，各级政府应将司法救助资金列入财政预算，人大监督司法救助基金的拨款落实情况，推动全省建立由党委统一领导、人大监督、政府出资、政法委牵头、法院承办、职能部门配合的司法救助长效机制。现有的法律援助办案补贴标准也偏低，导致法律援助案件办理下降，办案律师的积极性也不高。建议按市司法局明确的法律援助办案补贴标准有所提高，建立与区域经济社会协调发展相适应的法律援助经费保障机制。

（三）严把执行案件司法救助审查关，严格流程管理。司法救助旨在救助特困群体，不是替被执行人偿还债务，更不是息访措施，救助资金要严格管理。首先，严控入门关。对当事人经济状况必须进行实质性事实审查，严禁以信访案件替代涉民生案件，杜绝以访索钱、为息访买平安而动用救助款。其次，严把救急不救贫的原则。救助额度应视当地生活水平、家庭状况和经济负担等因素区别对待，对于需长期救治等情形可视病情需要适当提高标准，对同一案件同一申请人不进行重复救助，不能以闹访程度确定救助金额。最后，严守程序公开、公正、透明关。要在立案、信访窗口等公布救助条件、申报流程等规定，严格审批流程管理，年终要对救助资金使用情况进行跟踪检查或重点抽查。

（四）不断扩充司法救助的方式。在原有司法救助方式基础上，积极探索调解救助、信访救助、对特殊群体开通“绿色通道”救助、加强窗口服务、跟踪监督等方式，为进入诉讼的贫困当事人实施立案、审理、执行全程救助。

（撰搞人：湛江中院研究室李若珠、陈志清）