人民代表大会制是我国的根本政治制度，是人民管理国家、行使权力的重要形式。如何充分发挥人大及其常委会的作用，是加强和创新社会管理的重要组成部分，也只有充分发挥好人大的职能作用，才能保证加强和创新社会管理工作迈上新台阶、提上新水平。《宪法》、《立法法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》对人大及其常委会的职权作出了详细明确的规定，其中监督权是人民代表大会代表人民行使的国家权力之一，也是人大常委会的一项十分重要的职权。改革开放三十多年来，人大及其常委会的监督权得到了有效的行使，监督方式日趋多样，监督主体能力不断提升，监督领域进一步拓宽。但从实践层面来看，地方人大及其常委会行使监督权时仍存在不少的问题和困难，一定程度上制约了监督工作的全面开展。如何解决好这些存在的问题和困难，对充分发挥人大作用，加强和创新社会管理具有重要的意义。下面笔者作粗浅的探讨，以求起到抛砖引玉的作用。

一、目前地方人大及其常委会监督工作中存在的问题和困难

1、对监督工作的认识不到位，监督主体作用弱化。监督主体中对监督工作存在着消极思想，有的认为难有作为，有的怕得罪人，主动监督意识不强，有的同志还存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴，不敢监督；遇到疑难问题，不会监督” ①的苦恼，从而导致事后监督多、事前监督少，非强制性监督多、强制性监督少，被动监督多、主动监督少，可监督的内容多、实际监督的内容少；社会上广大群众普遍认为“党委说了算、政府算了说，人大说算了，政协算说了”②，关心人大是否依法开展监督的人并不多；有的被监督对象法制观念淡薄，对人大监督的认识不清，自觉接受人大监督观念不强，有人甚至会认为人大监督是挑刺、找麻烦，行为上规避人大监督。

2、自身建设不适应需要，监督工作深度不足。一是人大代表参政议政能力有待提高。选举地方人大代表时，往往只考虑政治素质、代表阶层，而忽视其参政议政能力，并且对人大代表没有系统的履职培训，现时部分地方人大代表，特别是区县级人大代表反映社情民意、建言献策的能力欠缺，所提议案质量不高。二是人大常委会组成人员结构不合理。在地方人事安排中，普遍存在着把因年龄大而不能升迁的领导安排到人大常委会任职的现象，大多只能任职一届，每逢换届时常出现大换班，影响了人大工作的严肃性和连续性，同时大多数人存在“人到码头车到站”的思想，不愿监督，不想监督，不去监督；人大常委会组成人员兼职的多，专职委员人数少，兼职的难以把主要精力放在人大工作上。三是监督方式方法行政色彩浓重。地方人大常委会的领导大多是从党政部门过来的，习惯用行政手段开展人大的监督工作，监督方式明显地带有行政色彩。四是专业人才缺乏。肩负具体监督职能的各专门委员会专业人才不足，尤其在区县级人大常委会中，熟悉法律法规、财政预算决算、社会经济发展和规划等方面知识的专业人才凤毛麟角，有的地方甚至没有。由于缺乏专业知识，对专业领域的监督力不从心。

3、监督权的行使存在形式化，监督工作履职不到位。执法检查和专题调研往往按事先安排的路线走马观花，看事先确定的企业和单位，听事先准备好的汇报，了解不到真实情况，难以发现存在的问题。听取和审议专项工作报告前，深入开展专题调研的少，提出有针对性、高质量审议意见的也不多；对报告涉及的领域和问题，肯定成绩的多、提出问题的少，审议意见发表多、督办落实的少。在检查、调查、审议结束后，往往只是形成书面材料，大一点的问题作出决议，交给相关职能部门办理，相关部门书面报告办理情况后就没有下文，而对审议意见和决议是否真正落实，问题是否切实得到解决，很少去回访查实、督促整改。

4、软性监督多刚性监督少，监督效果不理想。法律规定的人大及其常委会的监督手段主要有七种：听取专项工作报告、计划和预算监督、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质问、特定问题调查以及撤销案的审议和决定。前四种监督手段在目前地方人大及其常委会普遍使用，后三种由于刚性足、“杀气重”，地方人大及其常委会使用较少。个别地方启动了撤职罢免等“刚性”监督程序，也往往是同级党委或上级有关部门要求人大常委会启动的，人大常委会主动启动的极少。此外在软性监督中，很多地方的市、县两级规范性文件备案审查制度尚未健全完善，计划和预算审批也基本上流于形式，成为游离于人大监督之外的“盲区”。

5、监督内容未能全面有的放矢，监督工作针对性不够。

部分地人方大代表在提出议案前未能深入开展调研、深入群众了解情况，所提议案没能真正反映社情民意。有的地方人大常委会开展调研存在走过场现象，对社会热点、焦点、难点把握不准，部分监督议题缺乏针对性。

6、监督工作与现行体制不协调，监督机制亟待畅通。一是党委和政府联合发文作出决定的现象仍大量存在，对这种党委行为和政府行为共为一体的做法，人大难以监督。二是如果地方政府的具体行政行为、法院、检察院的司法行为分别因上级政府、上级法院、上级检察院的影响产生，就会给人大监督带来一定的难题。三是工商、税务、技术监督等政府职能部门，实行了垂直领导，从行政关系上脱离了地方政府，地方人大监督存在难度。

7、监督情况公开程度不高，对人大监督工作缺乏监管。。《地方各级人大常委会监督法》第七条规定“各级人民代表大会常务委员会行行使监督权的情况，向社会公开。”也就是说，监督机关也要接受社会的监督。但目前地方人大及其常委会监督的内容、监督过程、监督结果等向社会公开的广度及深度均不高，并且向社会公开的平台少，渠道较窄，基本上都是在地方人大的网站或自办的杂志上公开，这些公开平台的关注度低，社会大众知悉监督公开内容的较少。

二、原因

对于人大及其常委会行使监督权存在的问题和困难，深究其原因，一是对于部分事项缺乏一个地方人大及其常委会敢于监督的机制；二是缺乏一个督促地方人大及其常委会自己主动监督的机制；三是缺乏一个提升地方人大及其常委会监督工作专业化能力建设的长效机制；四是缺乏一个对地方人大及其常委会行使监督权进行监督的机制。

三、充分发挥地方人大及其常委会监督职能作用的对策

1、畅通监督机制，确保人大监督敢作为

党委要坚持总揽全局、协调各方的原则，为人大履职创造宽松的环境，充分相信人大，积极支持人大，放手让人大在法律规定的范围内大胆地闯，大胆地干，切实推进人大工作向前发展。当然，地方人大常委会开展监督工作必须始终坚持正确的政治方向，始终坚持和依靠党的领导，不断加深对党的利益和对人民利益的一致性、对党负责和对人民负责的一致性的认识，努力推动监督工作的深入开展。

2、加强人大自身建设，确保人大监督能作为

一要选好人大代表，将那些政治素质好、责任意识强、履职能力高，能够充分代表人民群众意志的人选为人大代表，并加强代表履职培训工作，为人大监督工作打牢基础。二要优化人大常会领导年龄架构，选任一些年富力强的人任人大领导，同时要逐步减少人大领导还兼职任其他部门领导的现象，使人大领导能将全部精力投入到人大工作中去；要逐步增加专职委员的比例，逐步实现人大常委会组成人员专职化。三要为各专门委员会配备专业人才，特别要加强预算监督、个案监督和人事任免等具体监督机构的建设，保证监督工作机构年轻化、知识化、专业化。四要加强人大与党委、政府干部的双向交流，疏通“出口”，严把“入口”，以逐步改善人大办事机构干部构成，使人大机关充满生机和活力。③

3、明确人大监督的责任，确保人大监督要作为

明确规定人大代表每年联系走访选民的最低限额、收集代表意见、建议数量的最低限额，督促人大代表自觉履职。有条件的地方可试行代表述职制度，加强选民对代表的监督。④明确人大代表、人大及其常委会行使监督权履职不当、履职不到位、玩忽职守、滥用职权的应承担的责任，督促人大代表、人大及其常委会自觉在监督工作上想有作为，想去作为。

    4、增强监督的针对性和实效性，确保人大监督有作为

一是要拓宽吸取民意的渠道，确保监督议题针对性强。每年初通过人大代表到群众中收集意见、建议、各专委会征询相关部门意见、人大常委会定期开展调研所发现的问题、运用新闻媒体向社会公开征集人大监督工作的重点议题等方式来确定人大及其常委会年度监督工作的重点，选择社会关注的热点和人民群众急需解决的难点进行有效监督。二是要加强监督措施的运用，确保监督工作实效性好。首先要把人大监督同群众监督、舆论监督、纪检监督结合起来，加强各种监督间的协调，同时要敢于运用刚性监督手段，使人大监督真正“硬”起来。其次要严把调研关。制定规章制度对调研工作进行明确，改进调查研究方式，切实提高调研质量。再次要严把审议关。对常委会组成人员审议发言质量提出硬性要求，通过采取《常委会审议简报》等形式，原汁原味地反映审议人员发言内容，增加常委会组成人员发言质量。最后要严把督办关。对人大及其常委会开展监督的事项，要有专门机构及承办人进行跟踪督办，回访复查，对办理不符合要求、整改不符合要求的单位及领导进行通报，使人大监督工作取得实效。

5、提高监督工作公开程度，确保人大监督依法作为

一是将监督工作的议题及详细内容、过程、监督的结果等全部向社会公开。二是办好人大公开刊物，将常委会会刊、人大工作通讯等人大内部刊物从与公众“隔离”的内部资料转变为公开赠阅文本，可在人大常委会办公场所或公共场所供公众免费查阅。三是建立人大互联网门户网站，通过网站全面介绍人大及其常委会的工作动态信息，做到让公众知晓人大工作，监督人大工作；通过设立“网上论坛”、“主任信箱”、“网上互动”等功能，形成与社会之间的互动，使人大监督工作更加透明、公正。四是在党报党刊、广播电视等媒体开办人大工作的专栏节目。五是建立健全人大新闻发布制度，定期或不定期地向社会公布人大及其人大常委会监督工作情况。六是建立公民旁听人代会、常委会会议制度，同时，还可对赋予公民“旁言”权利及代表列席、公民旁听议题重要的主任会议等方面进行探索。⑤

（作者工作单位：湛江市中级人民法院 研究室  ）

注释①：郭茂林《地方人大监督工作存在的一些问题》

②：周同跃 《地方人大常委会监督工作面临的困惑和对策》

③：周同跃 《地方人大常委会监督工作面临的困惑和对策》

④：聂文权 《发挥好人大职能作用，加强和创新社会管理》

⑤：周小平 《人大常委会监督工作向社会公开的实践和思考》